Przyszła unijna polityka sektora mleczarskiego powinna doprowadzić do osiągnięcia trzech następujących celów: łagodzenia skutków ekstremalnych wahań, zapewnienia wyższych dochodów producentom mleka i utrzymania produkcji w całej Unii Europejskiej, aby zachować żywotność obszarów wiejskich oraz zwiększyć konkurencyjność gospodarstw rolnych. Na szczeblu unijnym aktualnie analizuje się opcje dla polityki sektora mleczarskiego po zniesieniu kwot. Komisja Europejska zgłębi się w ten temat a następnie przedstawi wyniki badań nad dalszym rozwojem unijnej polityki po zniesieniu kwot mlecznych w 2015 r.

 

 

 

 

Badania te skupią się nie tylko na bilansie rynkowym, lecz również na konkurencyjności, wskazując na czynniki wywierające na nie wpływ. Poruszą one również kwestie zrównoważonej produkcji mleka oraz jej społecznego i gospodarczego udziału w rozwoju obszarów wiejskich, w tym obszarów wrażliwych. Jesteśmy przekonani, że zakres badań powinien objąć również synergie, występujące nie tylko na szczeblu unijnym, ale na całym świecie. Należy postrzegać rynek UE w kontekście międzynarodowym. W czasie kryzysu można było zaobserwować, że bilans rynku zależy nie tylko od czynników wewnętrznych, ale wpływają na niego także podaż i popyt na świecie. Sytuacja gospodarcza na świecie stanowi kolejny element, który należy wziąć pod uwagę.

Prognozy rynkowe wydają się być korzystne, gdyż najprawdopodobniej zwiększy się eksport z UE ze względu na wzrost popytu na świecie spowodowany rosnącą liczbą ludności i zmianą nawyków żywieniowych. Udział UE w rynku odtłuszczonego mleka w proszku i sera może osiągnąć 32% do 2022 r., podczas gdy udział w rynku pełnego mleka w proszku i masła może nieznacznie spaść . Należy poszukać rozwiązania problemu, jakim jest spadek udziału w rynku masła, aby można było w pełni skorzystać z możliwości pojawiających się na rynku. W tym celu należałoby wypracować podejście obejmujące cały łańcuch, gdyż za tę sytuację nie zawsze odpowiadają producenci. Trzeba zdobyć dostęp do rynków wschodzących oraz poprawić dostęp do krajów, do których już eksportujemy. Dzięki niektórym dwustronnym negocjacjom handlowym (w szczególności UE-USA) mogą pojawić się nowe możliwości eksportu unijnych produktów mlecznych. Co więcej, przyszła polityka sektora mleczarskiego powinna także promować i wspierać inwestycje w produktywność i konkurencyjność gospodarstw, by rolnicy mogli sprostać przyszłym wyzwaniom rynkowym.

Na chwilę obecną istnieje kilka narzędzi łagodzących skutki ekstremalnych wahań (instrumenty zarządzania rynkiem i narzędzia zwalczania zakłóceń na rynku),  których celem jest zagwarantowanie producentom mleka uczciwszych dochodów (pakiet mleczny) oraz utrzymanie stabilnej produkcji w całej UE (wsparcie dla ONW, dopłaty powiązane z produkcją na obszarach górskich). Ponadto, trzeba docenić rolę, jaką spółdzielnie mleczarskie odgrywają w ograniczaniu wahań. Nie tylko zmniejszają one wahania na rynkach, lecz również pomagają rolnikom w uzyskaniu większej części wartości dodanej w łańcuchu dostaw żywności we wszystkich państwach członkowskich. Rolnicy uzyskują wyższe ceny w krajach, gdzie udział spółdzielni w rynku jest znaczny, niż w krajach, gdzie ich obecność jest ograniczona.

W kontekście ekstremalnych wahań na rynkach, stabilne dochody producentów mleka również zależą od płatności bezpośrednich, gdyż gwarantują one stały dochód dla producentów mleka, dzięki czemu mogą oni podejmować decyzje dotyczące długoterminowych inwestycji. Ze względu na przyszłe cięcia w budżecie WPR, obejmujące również płatności bezpośrednie, przyszła polityka sektora mleczarskiego musi zagwarantować producentom mleka stałe przychody z rynku, tak by mogli nadal prowadzić długoterminowe inwestycje.

1. Ekstremalne wahania na rynku i ich wpływ na utrzymanie zdolności produkcyjnej

W kontekście ekstremalnych wahań na rynku kluczową rolę odgrywa utrzymanie istniejących środków. W czasie kryzysu mlecznego z 2009 r. okazało się, że narzędzia zarządzania rynkiem i dopłaty wywozowe stanowiły ważny i skuteczny instrument. Aktualnie dopłaty wywozowe wynoszą 0 i uruchomiono je tylko w czasie kryzysu. Narzędzia dostępne na dzień dzisiejszy nie zapobiegły kryzysowi, dlatego też należy znaleźć inne możliwe instrumenty, które mogą się przyczynić do utrzymania zdolności produkcyjnej, ponieważ żadne z gospodarstw, które zakończy działalność nigdy ponownie nie podejmie produkcji. 

1.1 Instrumenty rynkowe
Rozwiązanie problemu ekstremalnych wahań na rynku w sektorze mleczarskim będzie możliwe jedynie jeśli instrumenty zarządzania rynkiem zostaną utrzymane, gdyż pełnią one rolę siatek bezpieczeństwa, które pomagają rolnikom łagodzić skutki wcześniej wspomnianych wahań. Do zadań siatek bezpieczeństwa należy ustalenie minimalnych cen, zapobiegających załamaniu się rynku. Od czasu ostatniego przeglądu cen referencyjnych, koszty produkcji znacznie wzrosły.  Aktualny poziom cen referencyjnych nie pozwala na utrzymanie potencjału produkcji w dobie kryzysu. Przyszła polityka sektora mleczarskiego być może będzie musiała zapewnić również wzrost cen skupu po uruchomieniu interwencji. Należy wypracować podejście oparte na ekonomii oraz zbadać, w jaki sposób ceny referencyjne mogłyby odzwierciedlić nagłe zmiany w opłacalności produkcji mleka (zmiany kosztów produkcji). Byłoby to konieczne w celu utrzymania zdolności produkcyjnej na wypadek spadku cen rynkowych poniżej poziomu siatek bezpieczeństwa. Zarówno interwencja publiczna jak i prywatne przechowywanie łagodzą presję na rynkach oraz je stabilizują. Równocześnie są znacznie mniej kosztowne niż różne krajowe programy wsparcia płynności finansowej i dochodów rolników. Dlatego też należy utrzymać je w przyszłości oraz, ewentualnie, poprawić, by zwiększyć ich wydajność. Co więcej, okres interwencji publicznej powinien być otwarty w pozostałych okresach.

Ponadto, koniecznie trzeba utrzymać pozycję w budżecie na dopłaty wywozowe w sektorze mleczarskim oraz umożliwić ich stosowanie w przypadku poważnego zachwiania równowagi na rynku, pod warunkiem, że ich ponowne uruchomienie nie wpłynie na ceny na rynkach światowych oraz na gospodarki krajów rozwiniętych. UE powinna utrzymać dopłaty wywozowe dopóki nasi główni konkurenci nie zniosą swoich polityk, wsparcia dla eksportów i innych instrumentów zakłócających konkurencję. Zniesienie ich w ramach porozumień WTO odbywa się na zasadzie wzajemności.

1.2 Ubezpieczenie dochodów/ marży
W sektorze rolnym, a w szczególności w sektorze mleczarskim, producenci zmagają się z wieloma zagrożeniami, które leżą poza ich kontrolą i których skutki można jedynie łagodzić (wahania rynków, ekstremalne warunki pogodowe, choroby zwierząt, koszty produkcji itd.). W ramach propozycji WPR przedstawiono kilka zmian dotyczących programów ubezpieczeń. Co więcej, Komisja Europejska wprowadziła narzędzie stabilizacji dochodu. Zwłaszcza w sektorze mleczarskim należałoby rozważyć możliwość wdrożenia systemu ubezpieczeń marży, podobnego do tego obowiązującego w USA.

1.3 Towarowe instrumenty pochodne w sektorze mleczarskim
Należy zbadać możliwość stworzenia rynków towarowych instrumentów pochodnych sektora mleczarskiego. Handel pochodnymi transakcji towarowych sektora mleczarskiego, jak rynki terminowe czy opcje, mógłby pomóc rolnikom w łagodzeniu skutków wahań cen, które mają miejsce w transakcjach fizycznych. Byłyby one kolejnym narzędziem zarządzania rynkiem a nie siatką bezpieczeństwa. Co więcej uzupełniałyby one a  nie zastępowały aktualne narzędzia zarządzania rynkiem. Pomogłyby one w lepszym zarządzaniu ryzykiem związanym z cenami oraz pozwoliłyby producentom chronić się przed zmianami cen. Można udostępnić producentom tego rodzaju instrumenty pochodne na wiele sposobów. Należy zastanowić się, jaką rolę mogą odegrać organizacje producentów, w tym spółdzielnie, lub jakie mechanizmy można opracować dla producentów indywidualnych, aby mogli oni uzyskać dostęp do tych rynków. Aczkolwiek handel mlekiem płynnym mógłby okazać się utrudniony, gdyż jest to produkt łatwo psujący się, przez co trudno go magazynować, a komponenty składowe mleka różnią się w zależności od państwa członkowskiego i pory roku. Co więcej, brakuje korelacji między rynkiem mleka płynnego a rynkami terminowymi.

Ponadto, trzeba rozważyć jaką rolę mogą odegrać pierwsi nabywcy proponując umowy na dostawy mleka zawierające opcje dla sprzedaży danych ilości mleka po cenach odpowiadających cenom odpowiednich produktów mlecznych na rynkach terminowych.

Jednym z ograniczeń rynków terminowych jest potrzeba wysokiej płynności. Rynki muszą być regulowane celem zagwarantowania odpowiedniej przejrzystości transakcji, a także odpowiednich zapasów dla podmiotów.

Należy przeanalizować jakie bariery ograniczają dostęp rolników do tych rynków i jakie pojawią się w przyszłości. Rynki terminowe będą działać poprawnie jeśli rolnikom i spółdzielniom udostępni się odpowiednie szkolenia i porady dotyczące najlepszych praktyk.

1.4 Nowe dodatkowe narzędzia stabilizacji rynków 
Należy zastanowić się, jakie dodatkowe narzędzia mogą pomóc producentom mleka w sytuacji znacznych wahań na rynku. Narzędzia te nie powinny dotyczyć zarządzania rynkiem, gdyż okazało się, że nie wystarczają one do łagodzenia sytuacji na zglobalizowanym rynku. Copa-Cogeca nie odrzuca żadnych nowych instrumentów/ narzędzi, pod warunkiem, że są one dostosowane do sytuacji, stosunek ich kosztu do potencjalnych korzyści jest odpowiedni oraz pozwolą one na szybkie rozwiązanie sytuacji kryzysowej.

• Komisja Europejska zleciła badanie nad przyszłością sektora mleka , w którym oceniono również program wykupywania kwot za odszkodowanie,  który mogłoby pomóc w stabilizacji rynku w czasie poważnego zachwiania równowagi

   Podobnie jak w 2010 r., gdy Komisja Europejska przedstawiła swoje sprawozdanie w sprawie miękkiego lądowania, Copa-Cogeca odczuwa pewne obawy:

• z punktu widzenia budżetu:

Narzędzie to byłoby zbyt drogie, by mogło być skuteczne. Odszkodowania pokrywające spadek produkcji i cen byłyby niezwykle wysokie. Np., w czasie kryzysu w 2009 r., obroty europejskich producentów mleka spadły o prawie 10 mld euro.

• z technicznego punktu widzenia:

Nie wiadomo na jakim poziomie powinny plasować się odszkodowania, ile będzie wynosić referencyjna ilość mleka itd. Nawet jeśli wiadomo jaką ilość mleka uzyskuje pierwszy nabywca na miesiąc (zapisy pakietu mlecznego), trudno będzie ustalić ilości dostarczane przez z każdego z producentów, gdyż jeden producent może współpracować z wieloma nabywcami. Informacje te powinny być dostępne, aktualne i dokładne.

Nie jest jasne czy wdrożenie takiego instrumentu wpłynęłoby na aktualne instrumenty zarządzania rynkiem (np. zastąpienie aktualnego systemu interwencji rynkowej, uruchomienie interwencji po zastosowaniu nowego narzędzia).

Brakuje również spójności z niektórymi przepisami pakietu mlecznego - niektórzy producenci podpisują umowy na konkretne ilości towaru i na określony czas. Jakie będą skutki dla tych umów jeśli producent mleka zdecyduje się na ograniczenie swojej produkcji?

Program ten będzie skuteczny jedynie, jeśli podjęte zostaną działania zbiorowe. Jednak czy wtedy będzie to jeszcze program dobrowolny? Czy prawo konkurencji UE i prawa krajowe byłyby ze sobą zgodne? (Na przykład w przypadku zbiorowego ograniczenia dostaw?)

• z administracyjnego punktu widzenia:

Trzeba by stworzyć całkowicie nowy system, co może zwiększyć obciążenia administracyjne władz publicznych związane z tym dobrowolnym projektem.

• Copa-Cogeca zastanawia się, jakie są możliwości wypracowania podejścia opartego na cenach, które uzupełniałoby zapisy pakietu mlecznego. 
  

 

Ponadto, już istnieją inicjatywy takie jak umowy określające stałe ceny między nabywcami mleka i międzynarodowymi klientami, dzięki którym część produkcji sprzedawana jest po ustalonych cenach. Należy zachęcać do ich stosowania. W ten sposób producenci mleka mogą sprzedać część produkcji po stałej cenie ustalonej w umowie.

2. Zapewnianie wyższych przychodów producentom mleka

2.1 Niedawno wprowadzony pakiet mleczny dzięki konkretnym przepisom dotyczącym umów umożliwi sformalizowanie stosunków między producentami i pierwszymi nabywcami. Umowy negocjowane pod egidą UE staną się narzędziem działającym w interesie obydwu stron (producentów i pierwszych nabywców) oraz mogą pomóc w osiągnięciu zrównoważonych cen wypłacanych producentom mleka (OP prowadzące wspólne negocjacje w imieniu rolników mogą przyczynić się do osiągnięcia tego celu). OP będą odgrywać coraz ważniejszą rolę, zwiększając wartość dodaną i ograniczając koszty produkcji. Oczekiwania odnośnie cen i podaż stanowią ważne elementy, które do pewnego stopnia obrazują sytuację rynkową i perspektywy oraz pozwalają na lepszą orientację rynkową podaży mleka.

2.2 Uczciwy i prawidłowo działający łańcuch dostaw
Oprócz egzekwowania przepisów zawartych w punkcie 2.1 pakietu mlecznego, należy zrobić wszystko, aby cały łańcuch dostaw odnosił się w sposób odpowiedzialny do producentów surowców, czyli producentów mleka. Poszczególne podmioty są od siebie zależne. Należy zapewnić równy podział cen. Dystrybutorzy mogą odegrać tu ważną rolę, upewniając się, że dochody producentów będą zrównoważone. Można to osiągnąć poprzez wypracowanie uczciwego, przejrzystego i prawidłowo działającego łańcucha, w którym inicjatywy dobrowolne są poparte odpowiednimi przepisami, gwarantującymi producentom uczciwe warunki umowne (ustalanie cen należy do nieuczciwych praktyk handlowych) i przestrzeganie zasad dobrych praktyk handlowych. Dzięki temu powstałby zrównoważony, sprawnie działający i trwały łańcuch, co byłoby korzystne dla wszystkich aktorów (poczynając od producentów do mleczarni, od przemysłu spożywczego po dystrybutorów).

2.3 Promocja produktów mlecznych
Promocja produktów mlecznych, zarówno w UE jak i poza nią, jest kwestią kluczową dla sektora mleczarskiego. Europejski program "Szklanka mleka" stanowi tradycyjne narzędzie promocji i przyczynia się w perspektywie długoterminowej do tworzenia zdrowych i zrównoważonych nawyków żywieniowych obywateli UE. Narzędzie to przysparza korzyści nie powodując zbyt wysokich kosztów. Program ten powinien zostać utrzymany, gdyż konsumpcja danych produktów w szkole wpływa na ich spożycie w domu i w przyszłości (nauka o zdrowym stylu życia). Spożycie mleka wywiera bezpośrednie korzyści na zdrowie i odżywienie uczniów, dlatego też należy zachęcać do niego od najmłodszych lat. W swoim śródokresowym badaniu z 2010 r. grupa robocza "Mleko" Copa-Cogeca uznała, że program ten powinien również objąć mleko stosowane do przygotowania posiłków serwowanych w stołówkach szkolnych. Ograniczyłoby to część obciążeń administracyjnych, z którymi zmagają się szkoły, ponieważ na chwilę obecną muszą one odróżnić mleko stosowane do przygotowania posiłków od mleka podawanego do picia (można by jednak utrzymać ograniczenie ilościowe w wysokości 0,25l dziennie). Copa-Cogeca proponuje ocenić, czy należałoby zwiększyć poziom pomocy Unii na kg mleka, ze względu na znaczny wzrost kosztów produkcji od 2008 r. Należałoby przeprowadzić rewizję systemu monitoringu oraz uprościć go oraz ograniczyć obciążenia administracyjne, co ułatwi szkołom zgłaszanie się do programu (np. dzięki podejściu opartemu na ryzyku). Trzeba poprawić marketing tego programu w szkołach, np. prowadząc szkolenia odnośnie produkcji mleka, jego jakości i cech charakterystycznych. Działania te wpłynęłyby w końcu na wzrost konsumpcji oraz popytu na produkty mleczne w UE. Jeśli chodzi o horyzontalną politykę promocji UE, aktualne wytyczne odnośnie mleka i produktów mlecznych są dostosowane do potrzeb sektora, można by jednak bardziej je uprościć, gdyż czasem trudno jest się do nich stosować. Programy Komisji Europejskiej obejmujące wiele krajów są trudne do wdrożenia w praktyce (częściowo ze względu na różnice kulturowe i strukturalne między państwami członkowskimi), co zwiększa obciążenia administracyjne. Należy uprościć wymagania związane z programami obejmującymi wiele krajów. Trzeba nadal prowadzić unijną politykę promocji na rynkach w krajach trzecich oraz ją wzmocnić (załącznik II rozporządzenia Komisji nr 501/2008), aby promowane produkty reprezentowały interesy Unii i reklamowały wysokie normy obowiązujące w UE. Co więcej, trzeba zrobić wszystko, aby wyniki dwustronnych negocjacji z Kanadą, Japonią, USA i Euromedem były korzystne, aby można było prowadzić promocję produktów UE na tych rynkach. Uzyskanie dostępu do atrakcyjnych rynków jest warunkiem wstępnym skutecznej polityki promocji UE.

2.4 Możliwe instrumenty zwiększające konkurencyjność gospodarstw i przyczyniające się do zielonego wzrostu
Stabilność dochodów zależy również od zmian kosztów produkcji, które od wielu lat stopniowo wzrastają w sektorze mleczarskim. W wielu krajach są one wyższe od ceny uzyskiwanej za mleko. Znaczny wzrost cen środków produkcji, zwłaszcza pasz, nawozów i energii, wpływa na marże producentów mleka, aczkolwiek nie jest on jedynym czynnikiem.  Dlatego trzeba prowadzić dokładniejszy monitoring oraz zebrać aktualne, kompleksowe dane statystyczne obejmujące koszty produkcji mleka.

Rolnicy już stosują nowe praktyki i technologie aby sprostać pojawiającym się wyzwaniom. Optymalizacja kosztów produkcji, a przez to zwiększenie konkurencyjności gospodarstw mleczarskich UE,  wymaga ciągłego inwestowania (w dobra materialne i intelektualne). Można ją osiągnąć tylko gdy działalność rolna jest opłacalna oraz producenci mleka mają dostęp do odpowiedniego wsparcia, szkoleń i wymiany najlepszych praktyk. Dlatego też, unijna polityka sektora mleczarskiego musi pomagać rolnikom w ograniczeniu kosztów produkcji, w celu zwiększenia konkurencyjności i doprowadzenia do zielonego wzrostu. Programy rozwoju obszarów wiejskich mogą odegrać tu ważną rolę:

• Racjonalizacja kosztów pasz/polepszenie wydajności zasobów poprzez zastosowanie optymalnych sposobów karmienia w celu maksymalizacji korzyści wynikających ze stosowania danego środka produkcji.

• Własna produkcja pasz wysokiej jakości.
• Należałoby zwiększyć wydajność pasz, być może poprzez zastosowanie technologii dodatków paszowych, technologie te nie powinny jednak stanowić zagrożenia dla zdrowia i dobrostanu zwierząt ani dla łańcucha żywnościowego. Można by zastosować nowoczesne techniki karmienia, np. poprzez inspekcje weterynaryjne oceniające budowę ciała zwierząt oraz zarządzanie jałówkami. Trzeba by uzyskać więcej białek z pasz oraz odpowiednio je administrować.
• Trzeba zastanowić się, jak można zwiększyć strawność pasz oraz zawartość składników odżywczych: Można to osiągnąć poprzez stosowanie odpowiednich praktyk agronomicznych. Wiąże się to z badaniami (np. w zakresie odmian traw, gospodarki starymi pastwiskami).
• Trzeba zminimalizować straty, poprawić zdrowie i dobrostan oraz płodność krów mlecznych.

• Poprawa wydajności i autonomii energetycznej gospodarstw mleczarskich oraz częstsze stosowanie odnawialnych źródeł energii. Dzięki produkcji ekologicznej energii w gospodarstwie z wykorzystaniem produktów ubocznych, jak np. obornik, rolnicy mogą zyskać dodatkowe źródło dochodu oraz przyczynić się do osiągnięcia unijnych celów polityki w zakresie zmian klimatu (producenci mleka nie zarabialiby tylko na produkcji mleka i dóbr publicznych, lecz również na produkcji energii). Należy wdrożyć strategie ograniczające zużycie energii na produkcję litra mleka (kg produktu mlecznego). Wszystkie nowe technologie muszą być opłacalne.

 

• Ograniczenie kosztów pracy poprzez zwiększenie produktywności jednostki. Można to osiągnąć poprzez stosowanie technologii ograniczających nakład pracy/ czas, co pozwoli rolnikom na zwiększenie produktywności na godzinę. Rozwiązaniom tym powinien towarzyszyć rozrost gospodarstw, aby można było skorzystać z korzyści skali.

 

• Promocja nowych technologii  hodowli (np. selekcja genomowa). Aspekt ten jest tak samo ważny jak praktyki gospodarskie zwiększające wydajność. Genetyka nie może jednak ograniczać się do wydajności mlecznej, gdyż inne elementy (zdrowie i dobrostan, długowieczność itd.) zyskują na wadze. Przedsiębiorstwa dostarczające nasienie nie są wstanie sprostać zmieniającym się potrzebom producentów.

 

• Poprawa biobezpieczeństwa, solidny system ochrony zdrowia zwierząt i chowu zwierząt (np. izolacja gospodarstw, prywatne systemy jakości), rozsądne ceny usług i leków weterynaryjnych.

 

• Wymiana wiedzy w celu poprawy masy mlecznej (ograniczenie objętości wody, którą trzeba przewieźć do mleczarni). Można by ograniczyć koszty przetwórstwa, jeśli producenci posiadaliby dokładniejsze informacje na temat specyfikacji naturalnych komponentów mleka najlepiej dostosowanych do przetwórstwa. Hodowla oraz odżywianie mogą tu również odegrać ważną rolę, jednak nie można zapominać o systemach ultrafiltracji stosowanych w gospodarstwie, które nie wpływają negatywnie na przetwórstwo mleka. Jest to obiecujące rozwiązanie, pod warunkiem, że rolnicy otrzymają dodatkowe dopłaty za jego zastosowanie.

 

Wyzwania związane z poprawą wydajności gospodarstw zmieniają się ze względu na sytuację w poszczególnych państwach członkowskich (mówiąc o lepszym wykorzystaniu zasobów należy uwzględnić czynniki zewnętrzne, klimatu i topograficzne). Innowacje i badania mogą przyczynić się do wzrostu konkurencyjności gospodarstw, pod warunkiem, że warunki finansowe na to pozwalają.

Trzeba także podjąć temat lepszej waloryzacji produktów ubocznych w sektorze mleczarskim (głównie obornika, który stanowi źródło odnawialnego fosforu), tak aby sektor lepiej wpisał się w strategię biogospodarki promowaną przez Komisję Europejską.

3. Wytwarzanie produktów mlecznych w całej Unii Europejskiej

Utrzymanie produkcji mleka w całej UE jest niezmiernie ważne, gdyż zapewnia ona zrównoważony i trwały rozwój obszarów wiejskich. Podczas gdy całość unijnej produkcji mleka zmaga się z wyższymi kosztami produkcji, który to problem należy natychmiast rozwiązać, na niektórych obszarach występują trudności strukturalne, przez które obszary te są bardziej wrażliwe z gospodarczego i społecznego punktu widzenia. Jak np. w przypadku obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Np. produkcja mleka krowiego na obszarach górskich stanowi 9,5% produkcji mleka UE oraz stanowi 10% obrotu.  Ten rodzaj produkcji w korzystny sposób wpływa na utrzymanie równowagi społecznej i gospodarczej na obszarach wiejskich, które borykają się z trudnościami i gdzie brak alternatyw. Pomaga on również w zachowaniu krajobrazu i środowiska naturalnego oraz gwarantuje jakości produktów. Spółdzielnie mleczarskie ogólnie rzecz biorąc odgrywają ważną rolę w wytwarzaniu produktów mlecznych oraz strategiczną rolę w regionach marginalnych. Pozwalają one na utrzymanie tradycyjnych sposobów produkcji, podkreślając specyficzne cechy danego regionu oraz promując krótkie łańcuchy dostaw, a także tworząc wartość dodaną. Wszystko to jednak wiąże się z wysokimi kosztami, gdyż praca w tych regionach zobowiązuje do przezwyciężania wyzwań wymienionych poniżej. Dlatego też należy zastanowić się jakie instrumenty pozwolą na rozwiązanie konkretnych problemów występujących na tych wrażliwych obszarach, aby można było rozprzestrzenić produkcję mleka w całej UE.

Produkcja mleka na obszarach o trudnych warunkach gospodarowania, a w szczególności na obszarach górskich i obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania jest dość szczególna i wiąże się z:

• utrudnieniami strukturalnymi i gospodarczymi, wyższymi kosztami produkcji ze względu na niższą produktywność: w okresach suszy i mrozu koszty mogą jeszcze bardziej wzrosnąć; mniejsze gospodarstwa ponoszą wyższe koszty.
• umiejscowieniem gospodarstw w oddaleniu od mleczarni lub do których dojazd jest utrudniony (wąskie drogi, zbocza, trudne warunki pogodowe itd.).
• intensywnością pracy (zwłaszcza ręcznej), która prowadzi do wysokiej proporcji możliwości-kosztów na kg mleka: cechy środowiska i ukształtowanie terenu nie zezwalają na mechanizację gospodarstw, co utrudnia produkcję i/ lub składowanie pasz (uprawy na stokach wymagają wyspecjalizowanego sprzętu, co wiąże się ze stosunkowo wysokimi kosztami).
• rosnącymi kosztami życia, wzrost produkcji jest często utrudniony ze względu na niełatwą topografię: czasami trudno jest prowadzić działalność rolniczą na część etatu (przy utrzymaniu zatrudnienia poza gospodarstwem) gdyż produkcja mleka wymaga wysokich nakładów pracy, co stanowi wyzwanie dla całej rodziny pracującej w gospodarstwie.
• wyznaczeniem następcy: zwłaszcza jeśli możliwości zarobku poza rolnictwem są wyższe, coraz mniej osób chce przejmować gospodarstwa (wymagające sporego nakładu pracy).
• zbiórką mleka: jeśli nie będzie można zapewnić zbiórki mleka w przyszłości (koszt zbiórki i przetwórstwa mleka jest zbyt wysoki dla wielu mleczarni) lub jeśli jest ona zbyt skomplikowana (niekorzystne godziny zbiórki, transport do miejsca zbiórki) wielu producentów mleka może w przyszłości zarzucić produkcję.
• Możliwe instrumenty, które mogłyby pomóc w utrzymaniu produkcji mleka na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania:
• identyfikacja okazji do promocji nieodłącznych cech związanych z tego rodzaju produkcją w celu uzyskania wyższej ceny na rynku. Wsparcie dla specjalnych programów jakości, w celu stworzenia rynku zbytu dla tych produktów.
• promocja mleka z obszarów górskich jako konkretnej marki, bez zwiększania obciążeń.
• utrzymanie wsparcia dla ONW.
• lepsze ukierunkowanie płatności rolno-środowiskowych na producentów na obszarach górskich (wsparcie ze względu na koszty upraw na stokach, zachowanie i utrzymanie krajobrazów).
• wsparcie dla inwestycji (budynki/ park maszynowy), aby zachęcić do dalszego rozwoju sektora mleczarskiego, modernizacji, zmniejszenia intensywności nakładu pracy w gospodarstwach; pomoc ta nie powinna być ograniczona do gospodarstw mniejszych niż rozmiar ustalony przez państwa członkowskie.
• instrumenty wspierające koszty zbiórki mleka na obszarach górskich/ obszarach o rozdrobnionej strukturze.
• możliwość przyznania wsparcia powiązanego z produkcją.

Mleko z obszarów górskich jest częściowo stosowane do produkcji serów ChNP i ChOG, które już są objęte systemem regulacji podaży w ramach pakietu mlecznego. Potrzeba jednak bardziej ogólnego podejścia do skutecznej koordynacji podaży między producentami i przetwórcami na obszarach górskich.