W odpowiedzi na wniosek samorządu rolniczego dotyczący wprowadzanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) zmian powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, tzw. powierzchni PEG (obecnie maksymalnego obszaru kwalifikowalnego - MKO), resort rolnictwa poinformował, iż zwrócił się do ARiMR z prośbą o przekazanie szczegółowych wyjaśnień.
Przede wszystkim wskazano, że wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska, zobowiązane są do ustanowienia Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (ang. LPIS), ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy czym korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, najlepiej obrazów lotniczych lub satelitarnych (art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013).
Ponadto zgodnie z informacją przekazaną przez ARiMR, od 2005 r. system LPIS działa w technologii geograficznych systemów informacyjnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat, tzw. maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (MKO).
Dostępna w systemie ZSZiK ortofotomapa cyfrowa, tj. zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity przetworzone do postaci metrycznej, jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe pozyskane w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101) po wykonaniu prac stanowią własność Skarbu Państwa (art. 40 ust. 2 ww. ustawy), podlegają przekazaniu i włączeniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego) i są gromadzone w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Ortofotomapy cyfrowe wykonane w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych „1992”, tj. państwowym systemie odniesień przestrzennych, stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów, tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki.
Powyższe wskazuje jednoznacznie, że system LPIS ustanowiony jest w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego, które są przez Polskę stosowane,
Przekazano, że zasady ustalania maksymalnej powierzchni kwalifikowalnej do płatności (MKO) z wykorzystaniem ortofotomapy wynikają wprost z przepisów prawa wspólnotowego, które są bezwzględnie stosowane. Maksymalny obszar kwalifikowalny (MKO) został określony w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014. Zgodnie z art. 8 ust . 1 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2018 r. poz. 1312) jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a ww. rozporządzenia nr 640/2014.
Uwzględniając powyższe, kontrole administracyjne prowadzone są w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS oraz materiały graficzne, na których rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. W systemie informatycznym ARiMR zaimplementowane są wcześniej wyznaczone powierzchnie maksymalnego obszaru kwalifikowalnego MKO. Pola zagospodarowania, na podstawie których określana jest powierzchnia PEG, są wykonane z dokładnością odpowiadającą dokładności ortofotomapy.
Metodologia wielkości MKO przez ARiMR jest następująca: Powierzchnie MKO stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej (działki ewidencyjnej), a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Przykłady danych przedstawione zostały na rysunkach poniżej.
Rysunek 1 Obszar zielono-błękitny – MKO – maksymalny kwalifikowalny obszar w ramach działki ewidencyjnej
Rysunek 2 Na bordowo – granice działki ewidencyjnej. Pozostałe kolory — pola nieuprawnione do płatności
Obowiązkiem ARiMR jako Agencji Płatniczej jest utrzymywanie w stanie aktualności baz danych referencyjnych LPIS oraz wykorzystywanie na bieżąco wszystkich dostępnych materiałów źródłowych stanowiących podstawę modyfikacji danych referencyjnych LPIS. Regulują to przepisy rozporządzenia nr 640/2014. Źródłem zmian danych referencyjnych LPIS, będącym jednocześnie podstawą zmian powierzchni MKO, są między innymi:
- nowe ortofotomapy przedstawiające zmiany użytkowania gruntu,
- informacje pochodzące z wyników kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej i metodą kontroli FOTO,
- informacje o zmianach w sposobie użytkowania gruntu zasygnalizowane przez rolnika na materiale graficznym załączonym do wniosku spersonalizowanego,
- informacje pozyskane z państwowego rejestru ewidencji gruntów i budynków (np. przeprowadzone scalenia gruntów, podziały działek, modernizacje).
Aktualizacja powierzchni (MKO) prowadzona jest w kontekście pojedyńczej działki referencyjnej i ma zapewnić jej aktualność co najmniej trzyletnią, tzn. do momentu wymiany danych dotyczących ortofotomapy (ortofotomapy są wymieniane w cyklu 3-letnim) lub do momentu otrzymania bardziej aktualnych danych, np. wyników kontroli na miejscu lub użytkowania gruntu wynikających z rejestru ewidencji gruntów i budynków (egib), zmian w sposobie użytkowania zasygnalizowanych przez rolnika na materialne graficznym do wniosku spersonalizowanego lub wniosku geoprzestrzennego GSM.
Ponadto wskazano, iż stosownie do art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, rolnikowi wraz z wnioskiem spersonalizowanym oraz wnioskiem geoperzestrzennym GSAA przekazywane są informacje dotyczące maksymalnego kwalifikowalnego obszaru na danej działce referencyjnej. Maksymalną powierzchnię referencyjną (MKO) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające określone w art. 35 rozporządzenia nr 639/2014.
We wniosku o przyznanie pomocy rolnik ma obowiązek wymienić szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w jego gospodarstwie, ich powierzchnię, położenie oraz użytkowanie (art. 17 ust. 5 rozporządzenia nr 809/2014). Jeżeli nastąpiły jakiekolwiek zmiany w zakresie danych wpływających na kwalifikowalność do pomocy, w tym zmiany danych w porównaniu z danymi podanymi rolnikowi we wstępnie wypełnionym formularzu wniosku o przyznanie płatności (tzw. wnioski spersonalizowane lub wniosek geoprzestrzenny GSAA) – rolnik powinien te zmiany zgłosić, wprowadzając we wniosku o pomoc odpowiednie poprawki. Rolnik powinien dokonać korekty otrzymanych od ARiMR danych referencyjnych. Jeżeli poprawki dotyczą powierzchni działki referencyjnej, rolnik podaje aktualną powierzchnię każdej z odnośnych działek rolnych, a w stosownych przypadkach wskazuje na nowy obrys działki referencyjnej czy też zakreśla przebieg prawidłowych granic działek rolnych (art. 16 rozporządzenia nr 809/2014). Rolnik ma zatem możliwość „zanegowania” każdego wyznaczonego przez ARiMR pola zagospodarowania, w tym pól nieuprawnionych do płatności, powierzchni upraw trwałych (CU), gruntów ornych (AL), czy trwałych użytków zielonych (PG) w ramach poszczególnych działek referencyjnych, jeżeli uzna, że nie znajdują one potwierdzenia w oparciu o aktualny stan faktyczny. Natomiast w takim przypadku, ARiMR ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dokonać ewentualnej korekty ustalonych w systemie LPIS powierzchni referencyjnych.
W takim przypadku organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wyjaśnić stwierdzone nieprawidłowości stosownie do dyspozycji zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w związku z art. 7 i 77 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa). Jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ uzna, że powierzchnia zgłaszana do płatności przez rolnika znajduje potwierdzenie w stanie faktycznym, to wówczas płatności przyznawane są do powierzchni deklarowanej przez rolnika, a dane zawarte w LPIS podlegają aktualizacji (zgodnie z deklaracją rolnika). Natomiast, jeżeli powierzchnia zadeklarowana przez rolnika nie znajdzie potwierdzenia w danych referencyjnych, płatność jest przyznawana do powierzchni ustalonej w systemie LPIS (po wyjaśnieniach).
Poniżej przedstawiono przykłady obrazujące wpływ informacji pozyskanych na podstawie różnych materiałów źródłowych na zmianę wartości MKO (zwiększenie lub zmniejszenie wartości):
Ad. 1) nowa ortofotomapa (nowe pokrycie ortofotomapy potwierdzą zmiany użytkowania, czego skutkiem będzie zmiana (zmniejszenie) wartości MKO dla działek, na których wzniesione zostały budynki).
Rysunek 3 Zmiany użytkowania wykryte na obszarze nowej ortofotomapy
Ad. 2) informacje pochodzące z wyników kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej i metody FOTO (z wizytacji w terenie i dokonanego pomiary – kolor niebieski – wynika powiększenie obszaru użytkowanego rolniczo, czego skutkiem będzie zmiana (zwiększenie) wartości MKO dla działki 19/2).
Rysunek 4 Zmiany użytkowania wykryte przez kontrolę na miejscu
Ad. 3) informacje o zmianach w sposobie użytkowania gruntu zasygnalizowane przez rolnika na materiale graficznym do wniosku spersonalizowanego lub wniosek geoprzestrzeny GSAA (rolnik otrzymał wniosek spersonalizowany z informacją o wartości MKO dla działek 139/4 oraz 139/2; składając wniosek poinformował o tym, że „grunt nie jest użytkowany rolniczo”, czego skutkiem będzie zmiana wartość MKO dla obu działek). W przypadku zmian w sposobie użytkowania, zasygnalizowanym przez rolnika na materiale graficznym do wniosku spersonalizowanego, ustalenie maksymalnej powierzchni MKO w ramach działki referencyjnej następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego na aktualnym obrazie ortofotomapy. Jak wcześniej podkreślono dokładność pomiaru wykonanego na podstawie obrazu ortofotomapy wynosi 0,25 m.
Rysunek 5 Zmiany użytkowania wykazane przez rolnika
Ad. 4) informacje pozyskane z państwowego rejestru ewidencji gruntów i budynków (egib) – informacja z rejestru egib o zakończonym procesie scalenia gruntów skutkuje zmianą wartości MKO dla wszystkich działek w obrębie.
Rysunek 6 Zmiany granic ewidencyjnych
Resort informuje, że uznać zatem należy, iż system LPIS w Polsce funkcjonuje zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego oraz krajowego, co potwierdza coroczny test kontroli jakości tego system – Raport QA_LPIS – Ocena jakości systemu identyfikacji działek rolnych wykonana dla Polski, w którym Polska od wielu lat osiąga jedną z największych zgodności danych referencyjnych.
Odnosząc się do propozycji samorządu rolniczego dotyczącej zmiany procedury odnośnie ustalania powierzchni PEG wyjaśniono, że z informacji uzyskanych od ARiMR wynika, że w ARiMR wdrożony został system oraz pozyskane zostały narzędzia umożliwiające wykonywanie na bieżąco aktualizacji danych referencyjnych LPIS przez wykwalifikowanych i przeszkolonych pracowników ARiMR. Działania te umożliwiają wyjaśnianie rozbieżności i aktualizację danych w LPIS jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania płatności. A zatem ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowalnej do płatności (MKO) następuje bezpośrednio w biurze powiatowym ARiMR i jest wykonywane na podstawie wszystkich dostępnych materiałów, tj. ortofotomapy, wyników kontroli na miej scu, deklaracji i wyjaśnień składanych przez rolników. Dzięki wdrożonemu w ARiMR systemowi bieżącej aktualizacji powierzchni referencyjnych, stworzono możliwość ustalania powierzchni przez pracowników biur powiatowych w trakcie wizyty rolnika lub po jego uprzednim wezwaniu.
Wyraźnie podkreślono, iż wszelkie procedury w przedmiotowym zakresie zostały poddane procesowi akredytacji przez służby Komisji Europejskiej, a ich jakość potwierdza coroczny proces certyfikacji przeprowadzany przez Ministerstwo Finansów. Również audyty i kontrole przeprowadzane corocznie przez służby Komisji Europejskiej oraz Europejskiego Trybunału Obrachunkowego od roku 2009 nie stwierdziły nieprawidłowości w tym obszarze. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia podkreślono, że prowadzone przez ARiMR działania wynikają z zaleceń Komisji Europejskiej i są dokonywane w oparciu o wyżej wskazane przepisy obowiązującego prawa.
